內容摘要：

以正在編制的西鄉塘分區規劃為例，根據舊城面臨的困境以及現狀存在的問題，結合南寧市國土空間總體規劃解析當前的更新類型與路徑。就住建部公布的新政策，淺析該政策對城市更新工作的影響。

一、 西鄉塘片區總體概況

西鄉塘是舊改大區，是南寧市建成區人口最多的城區，轄區內老居民區、老工業區和城中村集中，舊城改造項目約占全市總量的68%。2021年，城區全力加快推進舊改工作，已初步完善西鄉塘區火車站片區舊城改造，高新區舊村改造等重點項目的實施方案。截至目前，西鄉塘區按照“建設一批、推進一批、儲備一批”的思路進行改造工作。已經列入城區舊城改造項目庫里的項目共有56個，涉及改造用地面積31271畝，拆舊面積1032萬平方米。

處在規劃“過渡期”的西鄉塘區面臨兩大困境。一是作為“老南寧”傳統中心城區，核心城區功能正被逐步弱化。營商、辦公環境較差，對高端企業、資本、人才、技術等市場資源要素的集聚和輻射能力下降。二是作為“重要居住城區”，基礎設施未能實現均衡化發展。隨著人口持續增長，對外交通、區內路網密度、醫療衛生以及社區服務等城市配套方面，都存在較大不足，尚未實現完全城區化。 

西鄉塘片區長期存在有三大主要問題。一是“舊城”現象尤為明顯。舊城區建成時間長，樓層低、間距小、建筑密度大，街巷彎窄，縱橫交錯，肌理混亂；人口集聚量大，亂搭亂建情況較嚴重。二是“城中村”用地不合理。環境衛生、生活服務等公共配套服務設施缺乏，市政及公共配套設施不足。三是存在低效能企業用地、批而未建、占而不用的空閑地，低效用地問題突出。

二、 當前更新類型與路徑

按照改造力度由強到弱，城市更新項目可分為拆除重建類、有機更新（功能改建）類和綜合整治類三種類型。南寧市國土空間總體規劃中將城市更新重點區域分為兩大類：一是重構型地區；二是調整型地區，并分別對“城中村”、“舊廠”、“舊城”提出了明確更新指引。根據《南寧市國土空間總體規劃（2021-2035年）》城市更新重點統籌片區劃定的初步方案，西鄉塘區（含高新區）重構型重點區域共八個：①安吉客運站片區、②蘇盧秀安片區、③安寧北片區、④安寧片區、⑤火車站片區、⑥永新片區、⑦五里亭片區、⑧陳村動物園片區。調整型重點區域一個：明月湖沿線“微更新”重點片區。

1.重構型地區（功能改變、拆除重建）：

以危舊房、棚戶區以及其他地段、低質的城鎮低效用地等為主要對象，劃定重構型城市更新片區，加強城鎮低效用地在開發。結合城鄉規劃15分鐘生活圈構建，參考控規管理單元，以3-5平方公里為宜，優先將火車站、鳳凰江、東溝嶺等亟需功能強化的中心地區及戰略節點地區，五里亭、望州嶺公共服務空間配置缺位、超載地區，安吉、江南物流園等低效產業地區劃定更新重點統籌片區。

拆除重建（全面改造）類更新項目改造力度最強、審批最嚴格，是房企參與城市更新的主要形式。拆建類項目對城市更新單元內原有建筑物進行拆除并重新規劃建設，可能改變土地使用權的權利主體、可能變更部分或全部土地性質。拆建類項目流程較復雜，且拆除重建周期長、資金投入量大、不確定因素多，各地往往都對項目審批、更新主體確定、用地取得等方面出臺有支持政策。比如，自治區自然資源廳大力推進低效用地再開發利用，制定了《廣西城鎮低效用地再開發工作實施方案》《廣西城鎮低效用地再開發規劃編制要點》《城鎮低效用地再開發規劃成果圖件編制要求》，周密部署全區城鎮低效用地調查認定和再開發工作，推動舊城鎮、城中村集中連片改造，提高存量土地循環利用效率，助力實施城市更新行動。

2.調整型地區（綜合整治）：

調整型城市更新片區堅持“雙控、雙增、雙優”，不再新增建設用地，不再進行大拆大建；增加公共服務與公共空間；優化城市功能結構，優化提升交通、市政公用設施水平。采用功能優化、零星拆建，采用綜合整治等方式，有序推動“繡花式”有機更新。

以老舊小區、老舊產業功能區、傳統商圈、特定歷史文化區為主要對象，劃定調整型城市更新片區，循序漸進推動“微更新”。重點推進“一軸多帶、一核四片”綜合整治。“一軸多帶”即推動邕江和心圩江、竹排沖、良鳳江等濱水公共空間整治，提升濱水地區的活力與品質。“一核”即推動老城區三街兩巷及周邊老舊小區等綜合整治，修補城市風貌，暢通交通組織，注重歷史文化特色資源的保護利用。“四片區”即挖掘整合相思湖沿線、竹排沖沿線、鳳凰江沿線以及蒲廟老街等片區特色資源，以公共空間“微更新”為觸媒，全面提升外圍片區建設品質。

在西鄉塘城市更新實踐與探索中，工作內容從最初的“拆舊建新”、“消滅貧民窟”發展到如今在空間規劃指導下通過城市更新實現城市存量資產的功能改造完善和價值提升，修復城區經濟，協調經濟發展與社會文化發展等目標。為了做好“城市更新”工作，西鄉塘區采取了多種新思路:

1. 做好“留改拆”

開展因地制宜、多樣化的更新，降低改造成本，改善群眾居住條件，同步進行文化保護、優化城市整體形象。

2. 做好連片改造

西鄉塘區目前推進項目都以成片改造為目標，以整個控規單元為單位，規劃設計好學校、醫院等配套設施，努力實現整體平衡，真正實現片區有機更新

3. 做好產業策劃

結合軌道交通TOD，提升片區商業產業價值，一攬子解決片區就業、交通、商購娛樂問題，全面實現社會效益、經濟效益和生態效益.

4. 做好資金保障

積極探索以政府作為實施主體，國有企業融資，結合基礎設施納入PPP建設的新模式。

不同類型更新的力度不同，創造增加的價值也各不相同，城市更新的驅動力其實就是價值創造和價值分享。綜合整治類主要是完善功能配套，創造的價值主要歸原業主分享，投入產出比不高，基本都要靠政府投資實施；拆除重建類通過規劃用途和空間變更做大“更新價值”，除安置外還有可供投資者和政府及原業主分享的價值，加之可以一二級聯動或協議出讓、帶方案出讓等確保取得更新用地，可以吸引房地產開發企業積極參與。

三、 淺析新政策的影響

2021年8月10日住建部網站公布《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知(征求意見稿)》，放出了擬收緊城市更新、防止大拆大建的政策信號。征求意見稿要點如下：

1、防止過度房地產化。

2、嚴格控制大規模拆除。原則上老城區更新單元(片區)或項目內拆除建筑面積不得大于現狀總建筑面積的20%。

3、嚴格控制大規模增建。原則上更新單元(片區)或項目內拆建比不宜大于2，也就是增減面積不得大于拆除面積。

4、嚴格控制大規模搬遷。更新單元(片區)或項目居民就地、就近安置率不宜低于50%。

5、最大限度保持原有風貌。鼓勵小拆建和局部修補類更新，控制建筑高度，保證老城文化風貌和建筑特色。

6、對正在建設和已批待建的城市更新項目，涉及推倒重來、大拆大建的要徹底整改。

筆者認為，征求意見稿的方向應該是正確的，城市更新確實不能演變為大拆大建、亂拆亂建、破壞原有文化、風貌和傳承。但是，現階段的城市更新工作仍處于不斷優化改良的探索期，新政策帶來的影響有些許部分確實值得引起我們的深入思考。

1、似乎缺乏彈性。例如2-4條要點過于嚴格和機械，真要按此執行，那么可以肯定今后的城市更新將再無拆除重建類，只剩下有機更新、整治類等，而有機更新和綜合整治類更新項目創造的新增價值和可分享價值低，更多需要政府公益投入，社會資本投資機會將少之又少，城市更新的力度和進程無疑將大為放緩，政策可操作性可執行性有待推敲。

2、80年代集中建設的住宅小區已經快到設計壽命，高層住宅每棟樓的住戶往往幾十甚至上百戶，一個小區可能有數百甚至上千戶，到期是拆除重建還是維修，這么多住戶很難達成一致意見，這些小區的更新該如何進行？按征求意見稿內容中的拆除比、拆建比、安置比是否可行？這些住宅小區都是私有財產，都由政府資金投資更新能否支撐、是否可行？

3、房地產退出城市更新，特別是征求意見稿還明確對正在建設和已批待建的城市更新項目，涉及推倒重來、大拆大建的要徹底整改，那是不是說很多正在和即將開始的更新項目要暫停甚至取消？

西鄉塘區城市更新工作正緊跟時代步伐持續有序地開展，通過不斷的實踐與創新，在國土空間規劃的引導下必將取得具有南寧特色的優異成效。